1  研究背景

住房制度改革以来，保障性住房(简称保障房)一直是我国社会保障政策的重要组成部分。当前，保障房建设再次成为政府和公众关注的焦点。2010年国务院发布的《关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》和国土资源部发布的《关于加强房地产用地供应和监管有关问题的通知》都提出要增加保障房有效供给，加快推进保障性安居工程。《“十二五”住房保障规划》中提出未来五年，我国计划新建保障房3600万套，“十二五”期末，城镇住房保障覆盖率将达到20%以上。

然而，地方政府在落实中央政府的既定目标时，却陷入了资金与管理的双重困境中。3600万套保障房的建设目标，在不考虑土地相关费用的情况下，所需的建设资金就高达5万亿人民币，在建设过程中，地方政府的管理协调能力也受到了巨大的挑战^[1]。

为了缓解地方政府的资金和管理压力，中央政府提出了“在以政府主导的局面下引入民间资本参与保障性住房的融资、建设和管理工作”的政策。2010年5月7日国务院正式颁布《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》，明确指出“鼓励民间资本参与政策性住房建设。支持和引导民间资本投资建设经济适用住房、公共租赁住房等政策性住房，参与棚户区改造，享受相应的政策性住房建设政策”。在中央政府政策指引下，从2010年底开始，北京、上海、江苏等地也先后开始鼓励民间资本进入保障性住房建设领域。

本文就保障房采用PPP(Public Private Partner-ship)模式进行研究，吸取国外的成功经验，结合我国的国情，提出我国发展PPP保障房的公共管理战略。

2  PPP模式的基本分析

PPP模式是一种公共部门与私营机构通过合作来提供公共产品或服务的采购模式。广义上，PPP可以定义为公共部门与私营机构为提供公共产品或者服务而建立的各种合作关系；狭义上，可以被理解为一系列具体融资模式的总称，更加强调合作过程中的风险分担机制和项目的资金价值(VfM)。

PPP模式的内涵主要包含五个方面：第一，公共部门和私营机构之间的合作形式；第二，公共部门向私营机构采购项目的一种融资模式，包括了筹资、建设与经营；第三，强调公私双方间的风险分担和利益分配；第四，约定合作目标；第五，强调双方各自发挥优势。

PPP模式最突出的优势在于可以实现公共部门与私营机构的双赢。对于公共部门，可以获得资金、技术和管理的支持，并从繁琐的日常管理工作中解脱出来，实现“小政府、大市场”；对于私营机构，可以利用政策补贴将短期内被弱化的利益分担到运营期，同时可以运用金融工具获得担保，降低不可预计或难以控制的风险。合理利用PPP模式，还可以提高公共产品/服务的质量与效率，并有助于创新性方案的提出。

3  国外PPP模式建设保障房的成功经验

许多西方发达国家，例如英国、美国、加拿大、澳大利亚、德国、瑞典等，已经在公共住房领域运用PPP模式，且收效明显。本文主要以英国和美国为例介绍其成功实践经验，并结合一个英国的案例进行说明。

3.1  英国

1999年英国将PPP模式应用于宜居住房(decent homes)项目中。研究表明，在项目经济性上，PPP模式能够以合理的支付水平和有效的方式实现公共部门的社会住房投资目的，通过合理分担风险提高资金价值^[2]。

在住房保障供给方面，英国强调政府对于住房供给的主导作用。英国保障性住房实施主要依靠社会住房基金(SHG)和各地方政府的规划政策。SHG从各类住房公司获得资金，然后将资金分配给非盈利性机构。向非盈利机构提供资金的同时，SHG还会审核住户的资格、所有权形式以及退出机制等。此外，英国也实行配建制，即开发商为获得相应地块的规划许可证，必须建设一定比例的保障房，并且在建成后，必须保证房屋一直符合SHG的要求，以实现这些保障房持久的“可支付”特性。在高房价地区，政府鼓励采用共有产权开辟新的PPP合作模式。在项目建设的效率上，英国财政部调查显示88%的项目能够按时或提前完成，没有项目出现预算超支情况。

“规划得益”和“共有产权”政策是吸引私人机构积极参与英国保障房建设的重要原因^[3]。根据英国政府《Circular22/83》中的规定，规划得益是地方规划部门在授予规划许可的过程中，从规划申请人(通常是开发商)身上寻求的规划条款中规定义务以外的利益，规划申请人付出这一利益的方式可以是实物的、现金的(支付)或是某种权益。该政策认为，土地被规划使用之后产生的增值不应全部属于开发商，而需要部分返回给公众，以平衡社会、经济与环境等方面。开发商支付规划得益是其获取规划许可的必要条件。“共有产权”则允许开发商持有一部分的保障房的产权，通常不高于30%，作为长期租金收入和房屋长期溢价之后的补偿，以达到永久性保持住房“可支付”特性。

3.2  美国

PPP模式已经发展成为美国公共住房供给的主要方式^[4]。美国保障房以私人企业经营方式为主，以商品的形式向社会提供住房。联邦政府通过设置广泛的政策及金融机制激励私营部门以及非盈利机构进入公共住房的建设^[5]。很多地区也有自己的保障房战略。当地政府从地区发展所得和出售资产所得中抽出一定的部分，并与住房信托基金(HTF)结合，用于住房保障资金。资金来源包括并容用地住宅、土地增值基金(TIF)、房产转移税(RETT)等，这些资金还可以通过联邦政府、州政府的基金项目(如CDBG、LIGTC等)进行扩充。公共机构还可以通过项目接力的形式融资，并且通过自己的资产带动私人或者非盈利性投资。

目前，越来越多的地方政府通过使用包容性区划法要求或鼓励私人开发商将其开发的部分住房服务于中低收入住户以提高“廉价”住房的供给，其优点是在增加保障性住房供给的同时，促进富裕社区的经济多样性^[6]。另外，非盈利机构是美国地方政府推行公共住房项目的最主要合作伙伴之一。社区发展公司(Community Development Corporations)是全美影响力巨大的住房非盈利组织，三十多年来在很多城市都很活跃，并且获得了联邦政府、州政府及市政府的资助。大多数非盈利住房组织的宗旨是无限期地为低收入住户提供廉租房，而且他们愿意服务于最贫困、最有需要的家庭，因此，非盈利性住房开发商对州和地方政府有很大的吸引力^[7]。因此任何一个保障性住房项目都极有可能获得直接拨款、无息贷款或者延期归还的贷款，从而降低了资金成本和租金的盈亏平衡点，项目因此不再需要其他补贴来维持。

3.3  环保信托基金投资建设英国保障性住房项目

环保信托基金是1979年建立于英国东部的一项社区发展信托基金。数年来，该信托基金促进了几百个环保项目。它丰富的经验涵盖了可再生能源、生物科技和社区开发多个领域。该基金是一个非盈利性组织，各种收益均用于社区开发，其主要宗旨是建设更多的绿色环保住宅^[8]，Bethnal Green项目就是其中之一。

Bethnal Green项目是该基金与一个非盈利性住房组织Circle 33合作开发的。这一公顷土地在第二次世界大战期间曾遭受过轰炸，原本属于政府。为了这一开发项目得以顺利实施，政府以优惠的价格出售了该土地。此后，环保信托基金又将部分土地卖给了Circle 33住房协会，由Circle 33住房协会将其开发成13套住宅并出租给了该协会的客户。环保信托基金则开发了剩余29套绿色住宅。该基金建设的所有住宅项目都符合绿色建筑相关标准，Woolwich建设协会以项目本身为担保为其提供了贷款。该基金将建成的住宅以70%的市价卖给经政府审核并提名的家庭，并保留剩余30%的产权。该基金享有所占有部分的房屋所有权和抵押权，而住户拥有长期的使用权。该基金保有的30%产权可以转让，也可以抵押用于后续房产的开发。因此，尽管Bethnal Green项目开发建设期间利率上涨至11%以上，该项目却逆势为基金会创造了收益。

3.4  国外经验总结

基于上述分析，可以总结归纳出国外应用PPP模式建设保障性住房时的关键成功因素。

(1)政府让步土地收益。一般可通过无偿获得、折价获得和延期支付方式做出不同程度的利益让步。

(2)开发商让步短期收益。除土地以外的建设成本均由开发商承担，且多数开发商的收益被平均分配到较长的运营期，以租金等形式获得。

(3)共有产权。住户所占的产权从60%到75%不等，剩余部分由私营机构持有，私营机构持有的产权保证了私营方能够享受到房屋的升值受益，可以弥补因租金较少而出现的项目亏损。

(4)较高的住房质量。降低保障房的成本依靠简洁合理实用的设计，而不是降低质量。国外的经验表明私营机构可以建设高质量的住房，在规划设计和功能等方面均满足了政府的要求，甚至达到绿色建筑的标准。

(5)明确清晰的权责关系。PPP模式下保障房中的政府、私营机构、入住者三方的权责关系如表1所示。

4  我国PPP模式建设保障性住房的战略选择

4.1  我国PPP模式建设保障性住房面临的现实问题

目前保障房的建设大多依靠政府财政拨款，由于未来的建设量巨大，资金的问题会日益严重，有些地区开始寻求依靠社保基金和其他的政府基金，但本质上还是缺乏有效的融资渠道。而PPP模式中，私营机构可以为保障性项目提供资本金，解决政府的资金瓶颈。同时，由于私营机构在融资、管理、技术等方面具有丰富的经验，先进的技术和管理方法可以帮助政府有效管理公共项目，提供项目的绩效。正是由于私营机构所具有的能力和经验，政府可以通过PPP模式与私营机构共同分担保障房项目的各种风险，特别是一些涉及技术和专业的风险。这种风险分担机制有利于政府将工作重点移向对保障房的整体监管，而不用专注于日常的琐事之中，提升私营机构可以相应地得到政策性的扶持及优惠，竞争力和社会声誉。

长期以来，开发商代建保障房是通常采用的方式。保障房作为准公共产品，主要目的在于为中低收入用户提供住所，虽然政府为私营机构预留了一定的盈利空间，但是利润的降低也使得一部分私营机构不愿意参与公共住房的建设或参与积极性不高。另一方面，私营机构参建保障房导致组织形式的复杂，增加了管理的难度。保障房项目的运作涉及到国家的产业政策、保障政策的实施等，同时也涉及到政府各职能部门之间的关系协调。随着私营机构的参与，所需法规政策、关系协调等变得更加复杂，这也使得PPP项目运作过程中各利益相关者之间的冲突协调更加复杂。作为社会保障领域的创新模式，PPP项目的管理难度和复杂度对监管措施、执行力度、人员素质等提出了很大的挑战。

4.2  均衡公私双方的战略选择

PPP模式下，私营机构最为关心的是资金安全和投资效益如何得到保障。但由于当前立法缺陷以及对政府担保和承诺的限制，公共部门虽然急需资金投入保障房建设，却难以提供相应的承诺机制；私营机构拥有资金、技术、管理技巧和经验，却因资金安全和投资效益得不到保障而踌躇不前。通过对国外保障房PPP模式的研究发现，住房协会、建房社团等非盈利机构融入到政府与私营机构的合作中，对保障房的发展起到了重要的枢纽作用，这些非盈利机构充当了某些政府不应该管的中间组织职能。另一方面，保障房PPP项目涉及法律、金融、工程技术、保险等专业，有一套独特的运行规则和办法，需要有专业部门和职业人员负责组织实施项目资金筹措、合同谈判与拟定、收益机制设计、项目实施监督与管理、项目长期运行与维护以及相应政策制定等工作。

表1  PPP模式建设保障性住房各方的权责关系分析

利益相关者	责任	权利
政府	(1)让步土地收益(无偿转让、折价转让、延期支付) (2)建设资金的担保 (3)提名并审核入住者	(1)提供一定数量的保障性住房公共设施 (2)拥有保障性住房的分配权 (3)借助PPP项目提出安置失业人员等附加的社会福利条件
私营机构	(1)提供主要的开发资金 (2)按照进度建设高质量的住房 (3)让步短期收益权	(1)获得长期但低额的资金收益 (2)贷款担保 (3)获得知名度和良好的社会声誉
入住者	(1)缴纳低于市价的租金 (2)缴纳低于市价的购房款	(1)保障性住房的使用权

因此，当前我国运用PPP模式建设管理保障房，其战略选择是动态的，可结合国际经验和上述的分析，选择适用于保障房PPP模式的可持续发展战略。

(1)政策保障。充分利用政府对私营机构参与保障房建设的政策支持，引导私营机构参与保障性住房的开发及运营，发挥私营机构的技术与管理优势和既有的人力资源优势，满足保障性人群对住房及服务的要求，同时保障私营机构的权益，最终实现“双赢”或“多赢”的合作。同时，加快PPP模式立法进程，建立有力的政府承诺机制，保障私营机构的合法权益。

(2)制度保障。对保障房项目运作各阶段各方的权利义务关系进行清晰的界定，充分发挥各自的优势，合理分配风险。充分衡量中低收入人群的支付能力、政府的补贴和优惠，保证私营机构的合理利润。政府在与私营机构合作过程中探索合作的最佳模式，优化管理。

(3)机制创新。通过共有产权等方式提高私营机构参与保障房建设的积极性，特别对于保障房配建的商业设施也可采用与政府共有产权，实现共同“盈利”。

5  结语

限于政府财力和精力以及在管理上的问题，PPP模式是民间资本保障房建设可行并且较优的选择。通过分析国外PPP模式的保障房建设与运营，得到了有益经验。在此基础上，对我国政府采用PPP模式建设保障房进行了战略分析，将有助于地方政府进行保障房建设的战略选择。

    作者： 南京智慧新城工程管理有限公司 张涛涛 东南大学土木工程学院建设与房地产研究所 袁竞峰 邓小鹏 天津大学管理与经济学部 郑晓丹