城镇化是衡量一个国家和地区经济发达程度、社会发展和人民生活水平的重要指标。十八大报告把城镇化上升到全面建设小康社会的载体之一，并首次把城镇化上升到推进经济结构战略性调整、实现经济发展方式转变的高度，突出强调了城镇化的重要战略意义。

　　然而，我们无法回避的是，过去数十年间中国在推进城镇化进程中出现的诸多问题：城市急速扩张、城乡差距拉大、社会矛盾加剧、生态环境破坏……如果不能妥善解决这些问题，将会严重影响中国未来的健康发展，也会影响小康社会的顺利建成。新型城镇化，新在何处？未来城镇化道路怎么走？2月2日，国家发改委城市和小城镇改革发展中心副主任乔润令接受了本刊记者的独家专访。

 
城镇化发展要以人为本

——专访国家发改委城市和小城镇改革发展中心副主任乔润令

 　　 《民族建筑》：中央政治局会议上重点提到“要积极推进城镇化，增强城镇综合承载能力，提高土地节约集约利用水平”，这表明城镇化建设将成为2013年的重点。新型城镇化可以从哪几个方面理解？与以往的城镇化建设有何不同？

 　　 乔润令：十八大报告中所提到的新城镇化，我认为是以人为本的城镇化，主要是针对以往的一些弊端而言。第一，城镇占用土地的速度远远快于吸纳人口的速度，在城镇化建设和推进过程当中，农村人口减少了，但村庄用地却上升了，这说明土地城镇化快于人口城镇化。

 　　第二，工业化和城镇化发展在区域布局上严重不平衡，突出的问题是大城市、东南沿海地区就业机会多、收入高，吸引大批人进入，但是他们的居住成本、定居成本也高，所以说定不下来，而城市承载能力达到了极限。同时中西部地区广大中小城市房价不贵，但是发展机会少、就业机会少，所以没人去。

 　　第三，城市发展方式非常粗放，一是重面积扩张，走摊大饼的方式，资源投入轻内部挖潜，土地产出率、资源利用率效率低下，比如深圳建设用地每平方公里的产出4亿，香港14亿，新加坡18亿，我们城市工业用地比欧洲高出2至3倍。

 　　第四，重新城建设，轻老城区和外来人口集聚区的改造。你到一个城市去看，公共服务、公共设施最好的地方在党政机关附近，然后是高档社区，再是普通百姓，最后才是城中村，非常不均衡，另外由于城市规划基础设施投入和城市管理不科学，造成城市交通拥堵等。

 　　第五，城镇化不够和谐，一个方面是近几年的上访主要是拆迁问题。第二方面是城镇化不和谐是留守儿童、留守老人、留守妇女问题非常严重。第三是大量遗产、古迹、古城镇伴随快速城镇化遭到毁灭，是不可逆的毁灭。我们不但失去了古城，现在正在失去传统的乡村，这是城镇化不和谐的方面。

 　　下一步的城镇化绝对不能走以前城镇化的老路，实现城镇化的核心因素是人，这要求尽快有序推动农业转移人口的市民化，补齐‘人的城镇化’水平低、质量差的短板。要解决农民进城问题，就要从‘物的城镇化’转移到‘人的城镇化’，而‘物的城镇化’一定要服务于‘人的城镇化’。”同时，要转变城市的发展方式，我们的城市一定要从外延扩张、粗放发展转向内涵为主，通过结构优化实现集约发展。现在地方政府争要建设用地指标，但‘要地’是为了‘以地变钱’，为获得更多增值收益，并不是真正的城镇化。因此，如果真正能够实现建设用地指标和人结合起来，将能够扼制各地‘摊大饼式’的盲目城镇化。

 　　就城镇化而言，中国农民可分为四类，第一类不愿意进城，第二类犹豫不决、在城乡之间徘徊，第三类携家带口在城市已经定居，第四类是80后、90后等新生代农民工。后两类人是城镇化的主力，下一步变革户籍制度和建立农村土地的退出机制是农民进城的关键。

 　　从户籍制度改革的大方向看，长远目标是必须通过城乡统筹，城乡规划一体化、城乡要素流动市场化，基本公共服务均等化消除城乡户籍制度背后的公共服务差距。但从现实情况看，必须创新思路。

 　　一要考虑实现“两个脱钩”：一方面城市福利应与城市户籍逐步脱钩，逐步实现户籍与城镇福利体系的脱钩。新制定就业、义务教育、职业技能培训、社会保障等各类公共服务政策时不得与户籍相挂钩；尽快清理整顿与户口相联系的各项政策。同时，农村户籍也可考虑与农村土地逐步脱钩。

 　　二要考虑建立“两个机制”：一方面是农民工进城的成本分摊机制。要建立中央政府、地方政府、企业、进城农民工个人的成本分摊机制。另一方面是探索建立农村闲置宅基地自愿有偿退出机制。加快推进农村集体土地所有权、承包地经营权、宅基地使用权等确权登记颁证。按照农户自愿、协商一致的原则，允许进城落户的农民有偿转让农村的宅基地。

 　　三要考虑重点解决举家进城定居就业人群和新生代农民工的城市户籍。可考虑全面放开城市辖区内本地农民和长期举家在城镇就业的外来农民工在城市落户的限制。与此同时，要优先解决经过职业技术培训、在城镇有稳定就业的新生代农民工在城镇的落户问题。

 　　四要转变政府职能，大幅度减少政府配置资源的范围和领域，充分发挥市场机制配置资源的作用。户籍管理制度在我国十分重要，因为它是政府配置资源的依据。户改难度大，主要难在政府职能的转变上。

 　　《民族建筑》：据了解，由发改委牵头，包括国土资源部、住建部等在内的十多个部委共同参与编制的《全国促进城镇化健康发展规划(2011～2020年)》已经编制完成。未来城镇化过程中您认为应有哪些与之相关的配套政策与改革？

 　　乔润令：《全国促进城镇化健康发展规划(2011-2020年)》将于今年全国两会前后对外颁布。该规划将涉及全国20多个城市群、180多个地级以上城市和1万多个城镇的建设，为新型城镇化提供了发展思路，提出了具体要求。同时，各地城镇化体系建设规划方案亦已纷纷出炉。

 　　对于作为城镇化核心问题的土地制度，《规划》里指出，按照管住总量，严控增量，盘活土地存量的原则，创新土地管理制度，优化城乡土地利用结构，有效化解城镇化进程中建设用地需求和耕地资源保护的矛盾。同时，在扩大城镇建设用地增加规模与本地区农村建设用地减少规模相挂钩的试点经验范围的基础上，探索实行“人地挂钩”的政策，即城乡之间城镇建设用地的增加规模与吸纳农村人口进城定居的规模相挂钩，地区之间城镇建设用地增加规模与吸纳外来人口定居的规模相挂钩。

 　　在盘活“存量”土地方面，《规划》中指出，强化人均建设用地指标控制，提高建成区人口密度。强化重点工程建设项目用地标准控制，提高工业项目用地产出强度和容积率门槛。与此同时，建立闲置土地利用、低效利用土地二次开发的激励约束机制，推进旧城镇，旧厂房、旧村庄改造，提升城镇存量土地开发利用强度。

 　　另外，《规划》提出还应合理控制城市用地规模。按照密度1万人每平方公里的标准条款城市群新增用地，建立城市群内城市建设用地指标调剂机制，严格控制特大城市和小城市新增建设用地，合理保证生活用地，提高生态用地比例，优先保障基础设施、公共服务设施和保障性住房用地。

 　　按照上述规划，未来中国新型城镇化建设，将遵从“公平共享”、“集约高效”、“可持续”三个原则，按照“以大城市为依托，以中小城市为重点，逐步形成辐射作用大的城市群，促进大中小城市和小城镇协调发展”的要求，推动城镇化发展由速度扩张向质量提升“转型”。

 　　另外，城镇化也是扩大内需的最大潜力所在。考虑到这种地域性差异，城镇化的全国铺开，会在各地试点样本共性的基础上制定基本规范和原则，而具体的执行可能将下放到地方便宜行事。不过，这样看来地方政府的落实执行将与效果密切相关，因而与城镇化相关的配套政策与改革也有必要加速推进。

 　　城市的建设用地增加了，产业发展了，但大量农民工没有被纳入城市户口，只留下劳动的剩余价值，他们的社会保障却被甩到了原来的输出地，这是典型的发达地区剥夺欠发达地区。同时，如果土地城镇化了而人口没有城镇化，将来还会造成土地的闲置和浪费。我们需要的不是出现越来越多的特大城市，而应是小城市集群。我认为，只有城镇城市集群化，生活、居住、工作都得以解决并走向富足，才能使越来越多的人留在自己的城市。