地下管线是重要的城市基础设施。近年来，随着城市建设的加快，城市地下管线的规模不断扩大，同时也暴露出基本情况不清、规划管理不畅、新建与原有地下管线的协调管理困难等突出问题。党的十八届五中全会提出：拓展基础设施建设空间，实施城市地下管网改造工程。各地要以此为指引，采取必要的对策措施，加强地下管线规划管理工作。

2015年，陕西省铜川市开展了涉及城市建成区44平方公里范围的地下管线普查，共探明王益区、印台区、耀州区、新耀连接带敷设于城市道路下管线长度1450公里，其中给水管道（生活用水、工业用水）151公里、排水管道（雨水、污水、雨污合流管道）310公里、燃气管道115公里、电信电缆（包含军用光缆）390公里、电力电缆216公里、供热管道11公里，其他包括长输等各专业管线257公里。

存在问题及原因分析

1.存在的问题

家底不清，信息管理滞后。目前铜川市建成区地下管线状况资料大多数仍以纸质介质、人工管理为主，没有一张完整的、清晰的现状地下综合管线图，只有部分专业管线施工图和竣工图，而且管线资料质量不高，现有的竣工资料都未经正规测绘单位进行竣工测量，可信度差，基本不能用来指导规划建设。

施工挖掘道路频繁。城市地下管线缺乏统一的规划、建设和管理，路面反复开挖现象屡见不鲜。路面反复开挖不仅浪费资源和有限的建设资金，还使居民生活和出行受到了多方面的影响。

存在安全隐患。由于缺乏统一的规划，各类地下管线的交叉“打架”现象普遍存在，施工时往往采用“见缝插针”的做法，新管让老管，小管让大管，甚至有新管穿旧管的做法，造成城市地下管线错综复杂，互相交错，给地下管线的维护和抢修工作带来困难。一些工业废弃管道没有进行必要的安全处置，成为潜伏在城市地下的“炸弹”，随时可能引发安全问题。

2.原因分析

多头管理、协调困难。由于铜川市公用事业的建设管理实行条块分割的行政管理模式，管理单位多达24家，权属关系复杂，各自为政，很难做到统一的规划管理和建设。比如水、电、气、热、通信分属不同的行政主管部门，通信、电力等为省属部门管理，水、气、热多为地方管理为主。管线建设项目的工程设计、施工和管理又分属不同专业部门，因此重复开槽、重复埋设、破路现象时有发生，甚至有的管线在建设过程中擅自绕道移动管位、重叠交叉甚至相互跨越。

规划滞后，建设不同步。目前，铜川市还没有专门的城市地下管线综合规划和各行业管线专项规划，地下管线规划建设缺乏上位规划指导，存在着严重的“重建设、轻规划”现象，地下管线建设往往滞后于道路建设，许多地下管线建设项目没有经过科学的调查、勘探及周详的设计，没有经过专家的充分论证便给予实施，致使管线的走向、坡度、管径问题不能科学统筹，造成了管线规划审批盲目性大、效率低等弊端，为城市地下管线未来建设和发展留下了隐患。

法规标准不健全，综合管理缺乏依据。城市地下管线管理法律、法规和技术标准制度尚不健全。一是缺乏统一的城市地下管线综合管理法律法规；二是地下管线规划、设计、施工和信息管理等环节缺乏全程覆盖的技术标准，各环节技术指导依据不健全；三是地下管线各行业标准规范矛盾突出，管线建设时各管理部门难以协调，甚至部分管线降低标准敷设，形成潜在的安全隐患。

对策和建议

开展地下管线普查，摸清管线家底。查明城市地下管线现状，获取准确的管线数据，建立城市地下管线信息管理系统，实现城市地下管线信息的科学化和现代化管理已是当务之急。按照《国务院办公厅关于加强城市地下管线建设管理的指导意见》和陕西省住房城乡建设厅文件要求，在铜川市城市规划区内开展了地下管线普查工作，下一步要对普查工作进行查漏补缺，全面准备掌握各所属行业和单位的地下管线的历史档案和信息资料，对资料缺失的地下管线进行补测，绘制出全市地下管线资料图，建立铜川市建成区范围内准确、完整、现势、系统的地下管线信息系统。

建立管线系统平台，实现“互联网+”地下管线模式。地下管线信息是城市规划、建设、管理运行和城市应急的基础，要利用地下管线普查成果建立综合管理信息系统平台，将各类专业管线空间位置信息、基本属性信息和运行维护信息等数据资料进行综合分析、集中管理，并叠加在地形图上，形成现势、准确的地下管线网络信息资料。给水、排水、燃气、供热、电力、电信等管线单位要根据普查成果建立完善各自专业管线电子信息系统，实现各专业管线信息数字化，满足日常运营维护管理需要。同时，根据管线建设情况对城市地下管线资料进行及时补充、更新，确保各类地下管线资料的完整与准确。综合管理信息系统平台和各专业管线信息系统要按照统一的数据标准，实现互联网上信息的即时交换、共建共享、动态更新，为加强地下管线规划、建设和管理提供信息资料保障。

编制管线综合规划，统筹科学布局。着眼长远的科学规划是解决城市地下管线布局和施工矛盾的根本保障。因此要制定专门的管线规划，综合其空间位置，使各种管线各得其位，各尽其能，避免相互冲突。在编制管线综合规划时，应考虑与城市地下空间、道路交通、人防建设等规划的衔接，注重综合协调管线平面位置、间距以及管线与绿化、建筑物、道路等各方面的关系，结合管线技术标准和安全规范等确定布局科学且合理可行的规划方案，并作为城市控制性详细规划和地下管线建设规划的基本依据。各专业管线的专项规划应由行业主管部门牵头，规划主管部门、管线权属单位配合完成，制定专项规划应充分考虑城市发展规模，合理确定管线容量，一次规划到位，为制定管线工程建设计划和设计施工提供科学依据。

建立领导协调机制，形成工作合力。成立城市地下管线建设管理领导小组，定期召开例会，研究解决地下管线建设管理问题，实现管线单位经常性沟通联系，避免各自为战，消除地下管线建设和管理的无序化倾向。要实现在地下管线施工过程中的协调一致，将有施工意向的项目进行整合，实现统一规划、统一施工、统一管理，减少人财物的浪费，减少道路开挖的次数，避免给群众生活带来不便。

制定完善管理制度，严格审批监管。制定《铜川市城市地下管线管理办法》，将城市规划区内管线工程统一纳入到规划建设管理程序之中，在审批阶段，规划主管部门要审查管线资料是否符合管线综合规划、专项规划、与原有地下管线关系，对符合要求的发放工程规划许可证；未查明管线现状资料、未根据管线现状资料进行规划设计的，规划部门将不予办理规划审批。加强规划验线、竣工测量和竣工规划核实等环节规划管理，全程规范地下管线建设，确保城市地下管线综合规划一张蓝图干到底；严格规划竣工测量工作，做实管线综合信息管理系统数据来源的渠道；未取得规划主管部门竣工规划核实意见的建设项目，建设单位不得组织竣工验收。

建设地下综合管廊，整合各类管线资源。城市地下综合管廊是城市地下管线等设施的通行路径，是将两种以上管线按照规划要求集中敷设，实施统一规划、设计、施工和管理。推进综合管廊建设是城市地下管线规范运行、有序管理的基础，更为消除“马路拉链”、“空中蜘蛛网”等城市问题提供了解决方案。按照《国务院办公厅关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》精神，综合管廊的推广建设应由市政府出台政策予以引导和支持：一是编制规划。按照先规划、后建设的原则，编制全市地下综合管廊建设专项规划并纳入“十三五”规划盘子，在年度城建计划中优先安排。二是建设原则。铜川新区、各工业园区新建道路要同步建设综合管廊，宜君县、王益、印台和耀州区要结合旧城改造逐步建设。三是规范管理。已建设综合管廊区域，所有管线必须入廊，管廊以外不得新建管线；城市既有管线应逐步迁移至地下管廊。四是有偿使用。根据管廊建设运营维护情况合理确定管线入廊费用，平衡维护管理者和使用者的合法权益。

■陕西省铜川市规划局副局长 翟军军